Stajališta

Povjerenstvo za fiskalnu politiku (dalje u tekstu: Povjerenstvo) je na 4. sjednici održanoj 15. studenog 2024. godine razmotrilo tri službena proračunska dokumenta Vlade Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Vlada RH): Nacrt proračunskog plana za 2025. godinu (dalje u tekstu: NPP), Nacionalni srednjoročni fiskalno-strukturni plan za razdoblje 2025.-2028. (dalje u tekstu: NSFSP) i Prijedlogu Državnog proračuna Republike Hrvatske i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu (dalje u tekstu: Proračun) koji su usvojeni na 39. sjednici Vlade RH koja je održana 14. studenog 2024. godine.

Povjerenstvo za fiskalnu politiku na svojoj je 2. sjednici održanoj 7. listopada 2024. godine razmotrilo Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna Republike Hrvatske i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2024. godinu usvojen na 28. sjednici Vlade Republike Hrvatske 3. listopada 2024. godine.

Prema prijedlogu Državnog proračuna za 2024. godinu koji se temelji na Nacrtu proračunskog plana za 2024. godinu, očekivanja i prognoze za 2024. godinu ukazuju na slična makroekonomska kretanja kao i u 2023. godini, ali će nastavak snažnog rasta proračunskih rashoda utjecati na značajno povećanje proračunskog manjka u 2024. godini. Povjerenstvo ukazuje da u slučaju ostvarenja predviđenih povoljnih makroekonomskih kretanja neće doći do znatnijeg pogoršanja srednjoročne fiskalne održivosti, već je predviđeno daljnje smanjivanje relativnog udjela javnog duga. Iako u 2024. godini dolazi do pogoršanja fiskalnih pokazatelja (uz ekspanzivnu fiskalnu politiku u povoljnim uvjetima), naglašava se pozitivan trend planiranog nastavka smanjenja udjela javnog duga u BDP-u u idućem razdoblju. Povjerenstvo ističe realnu opasnost da se, ako hrvatsko gospodarstvo u srednjem roku značajnije ne poveća svoju produktivnost i konkurentnost privatnog i javnog sektora, smanjenjem priljeva europskih sredstava mogu pojaviti ozbiljne makroekonomske neravnoteže i stagnacija hrvatskog gospodarstva.Stoga, Povjerenstvo poziva Vladu RH da ograniči donošenje fiskalnih mjera s trajnim učinkom na rashode te ustraje na onim strukturnim reformama i ulaganjima potrebnim za povećanje stope potencijalnog rasta. S obzirom da se makroekonomska perspektiva vrlo brzo može promijeniti i dovesti do usporavanja gospodarske aktivnosti, Povjerenstvo ističe nužnost odgovornog upravljanja hrvatskim javnim financijama u nadolazećem srednjoročnom razdoblju. Glavni cilj ekonomske, a time i fiskalne politike, mora biti konstantna težnja za održivim gospodarskim rastom, jer jedino takav rast može podržati (viši) javni dug i dugoročnu održivost javnih financija.

Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna za 2023. godinu predviđa značajno povećanje prihoda, ali i rashoda državnog proračuna. U prvom redu to je posljedica nastavka ekonomskog rasta i visoke inflacije. Unatoč smanjenju udjela javnog duga u BDP-u, Vlada Republike Hrvatske je povoljna makroekonomska kretanja iskoristila za fiskalnu ekspanziju, te je snažno povećan udio državnih rashoda u BDP-u. Imajući sve to u vidu, kao i zbog niza negativnih rizika i potencijalno nepredviđenih okolnosti, Povjerenstvo upućuje na oprez u planiranju budućih rashoda i izdataka, sve u cilju omogućavanja što većeg prostora za fiskalnu prilagodbu u slučaju pogoršanja ekonomske situacije. 

Unatoč nepovoljnim globalnim trendovima gospodarska je aktivnost Republike Hrvatske u prvom polugodištu 2023. godine ostvarila snažan rast. Takav je rast, uslijed povoljnih kretanja na tržištu rada te značajnog rasta cijena, utjecao  i na  povećanje prikupljenih poreznih prihoda. Istodobno su fiskalni rashodi, unatoč njihovom  porastu, rasli sporije od prihoda te je to u konačnici rezultiralo viškom državnog proračuna, kao i proračuna opće države. Povjerenstvo ističe trenutni ekspanzivni prociklički stav fiskalne politike u 2023. godini, te poziva na oprez u budućem razdoblju zbog potencijalnog učinka prelijevanja negativnih kretanja iz ostatka Europske unije na domaće gospodarstvo. Stoga, Povjerenstvo drži kako je izuzetno važno oprezno planirati sadašnje i buduće fiskalne mjere. Također, Povjerenstvo smatra da je nužno kvalitetnije i proaktivnije procjenjivati učinke diskrecijskih mjera izvršne vlasti te ne podcjenjivati ili precjenjivati pojedine kategorije proračunskih prihoda i rashoda. Osim toga, uslijed brojnih neizvjesnosti, nužno je konstantno voditi računa o fiskalnoj disciplini te održivosti i strukturi javnih financija, koncentrirajući se na najučinkovitije mjere za očuvanje i povećanje gospodarskog potencijala nužnog za dugoročnu fiskalnu održivost.

Povjerenstvo smatra da je fiskalna politika u 2022. godini bila odgovorna i primjerena, jer je omogućila snažne fiskalne poticaje kao odgovor na energentsku krizu, bez da je ugrozila srednjoročnu fiskalnu održivost, dok je snažan gospodarski oporavak odgovorno iskorišten za snažnu fiskalnu konsolidaciju. Unatoč tome, Povjerenstvo naglašava da je i u budućem razdoblju nužno nastaviti voditi razboritu fiskalnu politiku i pridržavati se fiskalnih pravila kroz kontrolu rasta rashoda, uz istodobno poduzimanje ključnih reformi u javnom sektoru.

Povjerenstvo za fiskalnu politiku (dalje u tekstu: Povjerenstvo) na svojoj 18. sjednici održanoj 22. svibnja 2023. godine raspravilo je Prijedlog izmjena i dopuna Državnoga proračuna Republike Hrvatske i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2023. godinu i projekcija za 2024. godinu i 2025. godinu koji je Vlada Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Vlada RH) usvojila 19. svibnja 2023. godine na svojoj 218. sjednici.

Predložene Izmjene i dopune Državnog proračuna za 2023. Povjerenstvo smatra primjerenim stanju i okolnostima. Izmjene se temelje na novim makroekonomskim projekcijama koje je Povjerenstvo  potvrdilo 22. travnja 2023. godine. Povjerenstvo naglašava potrebu provođenja oprezne i konzervativne fiskalne politike, a posebnu je pažnju nužno usmjeriti na kontrolu kretanja (a posebice rasta) rashoda) te daljnje smanjenje javnog duga.

Prijedlog Državnog proračuna za 2023. godinu prvi je proračun izrađen sukladno obavezama članstva u europodručju te je prvi proračun iskazan u eurima. Ovom proračunu je prethodio Nacrt proračunskog plana za 2023. godinu koji služi za koordinaciju ekonomskih politika članica europodručja.

Povjerenstvo je u svom 20. stajalištu od 24. listopada 2022. potvrdilo makroekonomske projekcije za 2023. godinu te podržalo planirani smjer fiskalne politike u idućoj godini, a očekuje se i ocjena Europske komisije (dalje u tekstu: EK). Povjerenstvo ističe da je snažni rast hrvatskog gospodarstva u 2022. godini iskorišten za konsolidaciju javnih financija, te pozitivnim smatra planirani nastavak smanjenja visokog udjela državnog duga u BDP-u i u idućem razdoblju.

Povjerenstvo za fiskalnu politiku podržava Prijedlog Državnog proračuna za 2023. godinu te poziva Vladu da u što većoj mjeri ograniči donošenje fiskalnih mjera s trajnim učinkom na rashode, ustraje na strukturnim reformama potrebnim za povećanje stope potencijalnog rasta, i naglašava daljnju potrebu pažljive i kontinuirane analize održivosti javnih financija te vođenja računa o fiskalnim pravilima, bez obzira na njihovu trenutnu suspenziju i reviziju, na kojoj EK intenzivno radi, a koja bi trebala dovesti do primjene novih fiskalnih pravila od 2024. godine.

Povjerenstvo za fiskalnu politiku je ocijenilo prvi Nacrt proračunskog plana Republike Hrvatske za 2023. godinu. S obzirom na trenutne globalne okolnosti, 2023. godinu karakteriziraju izrazita ekonomska neizvjesnost i veliki geopolitički rizici te je nastavak dosadašnje prakse konzervativnog planiranja proračuna primjeren situaciji. Nakon snažnog oporavka i rasta u 2021. te prvoj polovini 2022. godine, izgledi za 2023. godini su pogoršani. To stvara nesiguran okvir za ekonomsku te fiskalnu politiku i može zahtijevati brzu prilagodljivost iste. U takvim okolnostima, osnovna će zadaća fiskalne politike biti u ublažavanju učinka vanjskih šokova na hrvatsko gospodarstvo, te pomoć najugroženijim skupinama na koje će ti šokovi najviše utjecati. Zbog usporavanja gospodarstva rast cikličkih prihoda općeg proračuna biti usporen, dok će rast rashoda općeg proračuna ovisiti o većoj investicijskoj potrošnji povezanoj uz EU fondove, koji predstavljaju glavnu polugu protucikličkog djelovanja. Povjerenstvo stoga ističe potrebu što realnije pripreme što većeg broja kvalitetnih i održivih investicijskih projekata. Povjerenstvo ponovno upozorava da su određeni izazovi u postojećim kapacitetima te spremnosti ključnih dionika za provođenjem potrebnih i nužnih strukturnih reformi u okviru cjelokupnog javnog sektora (posebice u zdravstvu, javnoj upravi, ali i u drugim sektorima).

Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna za 2022. godinu predviđa smanjenje manjka proračuna opće države i javnog duga mjereno udjelom u BDP-u u 2022. godini. Fiskalnu politiku je u 2022. godini u velikoj mjeri obilježio neočekivano velik porast poreznih prihoda uslijed snažnog realnog i nominalnog rasta BDP-a te djelovanja inflacije, ali i mjera usmjerenih na ublažavanje posljedica rastućih cijena energenata. Povjerenstvo je suglasno s ovim Prijedlogom izmjena, te ističe nužnost kontinuiranog praćenja fiskalne pozicije Republike Hrvatske (RH) kako bi se u neizvjesnim i promijenjivim okolnostima fiskalnoj politici omogućila prilagodba te osigurao kontinuitet i odgovornost u cilju dugoročne održivosti hrvatskih javnih financija. Povjerenstvo naglašava da je potrebno konstantno voditi računa o konsolidaciji javnih financija, pri čemu je većinu raspoloživih sredstava, posebice onih iz europskih izvora, nužno realnije te efikasnije koristiti i u što većoj mjeri usmjeravati u aktivnosti koje će očuvati i podržati gospodarski rast. Osim toga, kao i mnogo puta do sada ističe potrebu boljeg planiranja i kontrole rashoda te poziva na provođenje strukturnih reformi. Zbog mogućnosti ostvarenja niza (globalnih) negativnih rizika u nadolazećem razdoblju od iznimnog je značaja mudro upravljati hrvatskim javnim financijama.

Hrvatsko gospodarstvo je u 2021. godini ostvarilo rast veći od planiranog i taj se rast, unatoč velikim globalnim šokovima, nadasve rastućih cijena energenata te vrlo visoke i rastuće inflacije, nastavio i u prvom polugodištu 2022. godine. Snažni (realni i nominalni) gospodarski rast povoljno je utjecao na hrvatske javne financije kroz rast prihoda i smanjenje tereta javnog duga (omjera u BDP-u). Povjerenstvo upozorava da bi se u nadolazećem razdoblju u kojem naglo raste rizik od usporavanja ekonomske aktivnosti i recesije, hrvatsko gospodarstvo moglo suočiti s brojnim ograničenjima poput niske stope potencijalnog rasta, izraženih cjenovnih pritisaka na gospodarstvo i životni standard građana te zaoštravanja monetarne politike. Suočena s tim izazovima, fiskalna politika treba biti u što je moguće većoj mjeri pravovremena, ciljana i selektivna, kako ne bi dodatno povećala srednjoročne inflacijske pritiske, a istodobno treba voditi računa i o održivosti javnog duga. Povjerenstvo ističe nužnost kontinuiranog praćenja fiskalne pozicije RH kako bi se fiskalnoj politici omogućila prilagodba u neizvjesnim i promijenjenim okolnostima te osigurao kontinuitet odgovorne fiskalne politike u cilju dugoročne održivosti hrvatskih javnih financija.

Povjerenstvo predložene makroekonomske i proračunske planove smatra primjerenim sadašnjem stanju, pri čemu naglašava da je potrebno što više koristiti sredstva EU-a pri financiranju ulaganja i reformi za poticanje rasta produktivnosti te ponovo ističe potrebu poduzimanja nužnih reformi kojima bi se ograničio rast rashoda za zdravstvo, mirovine te naknade zaposlenima. Također, kao rastuće rizike Povjerenstvo ističe rastuću inflaciju te ekonomske posljedice rata u Ukrajini, koje zahtijevaju aktivan odgovor nositelja ekonomske i fiskalne politike.

Povjerenstvo drži kako je fiskalna politika u 2021. godini bila primjerena, jer je omogućila snažne fiskalne stimulanse kao odgovore na COVID-19 krizu te odgovorna, jer takvim postupanjem nije bila ugrožena srednjoročna fiskalna održivost. Unatoč tome, Povjerenstvo nanovo ističe potrebu poduzimanja odlučnih reformi u zdravstvenom i mirovinskom sektoru kao i na strani naknada za zaposlene, jer upravo ove stavke predstavljaju glavni teret za državni proračun.

Povjerenstvo za fiskalnu politiku podržava Prijedlog Državnog proračuna za 2022. godinu u kojoj se fiskalna pravila i nadalje neće primjenjivati. Povjerenstvo upozorava na rizike da rashodi u pojedinim kategorijama budu premašeni, te podsjeća da je razdoblje snažnog rasta potrebno iskoristiti za snažniju fiskalnu konsolidaciju. Ključ fiskalne održivosti je snažno gospodarstvo, pa je potrebno provoditi reforme i investicije, oslanjajući se na sredstva iz raspoloživih fondova EU.

Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna za 2021. godinu predviđa povećanje manjka proračuna opće države i javnog duga u 2021. godini kao rezultat protuciklične fiskalne politike usmjerene na borbu protiv epidemije i njezinih ekonomskih posljedica. Povjerenstvo je suglasno s ovim Prijedlogom izmjena, ali kao i mnogo puta do sada ističe potrebu boljeg planiranja i kontrole rashoda, posebice u sustavu zdravstva.

Ostvarena kretanja u 2021. godini upućuju na brži oporavak od ranije projiciranog, čemu su doprinijele poduzete fiskalne mjere za ublažavanje posljedica pandemije. Povjerenstvo  poziva Vladu da prilikom izrade prijedloga proračuna za 2022. svoje projekcije rasta prilagodi najnovijim kretanjima, ali i izbjegava donošenje mjera s trajnim negativnim učinkom na javne financije. Povjerenstvo upozorava da bi se u uvjetima očekivanog nastavka rasta hrvatsko gospodarstvo moglo uskoro suočiti s ograničenjima koja proizlaze iz niske stope potencijalnog rasta koju je potrebno povećati kroz reforme i ulaganja. Stoga je već od 2022. očekivani oporavak i ukidanje kriznih mjera potrebno iskoristiti za snažniju konsolidaciju javnih financija, te osigurati punu primjenu fiskalnih pravila od 2023. godine.

Povjerenstvo podržava nastavak kratkotrajnih i ciljanih mjera nužnih za ublažavanje posljedica pandemije, pri čemu ističe potrebu izbjegavanja donošenja mjera s trajnim negativnim učinkom na javne financije. Makroekonomske projekcije upućuju na brzi oporavak, ali Povjerenstvo naglašava da bi se bez snažnih reformi usmjerenih ka povećanju potencijalnog rasta Hrvatska vrlo brzo mogla suočiti s ograničenjem rasta gospodarstva. Stoga je očekivani oporavak i ukidanje kriznih mjera potrebno iskoristiti za snažniju konsolidaciju javnih financija već od 2022. godine

Negativan utjecaj pandemije u 2020. bio je izrazito naglašen i na prihodovnoj (značajno smanjenje prihoda) i na rashodovnoj strani proračuna (snažan porast rashoda povezanih s borbom protiv pandemije). No, s obzirom na izvanrednu situaciju pandemije koja je iziskivala iznimne fiskalne napore, ostvarena fiskalna kretanja u 2020. godini Povjerenstvo drži jedinim mogućim, a ostvareni manjak državnog proračuna nužnim. Povjerenstvo je zaključilo da je Vlada trebala pripremiti i javno objaviti Izvješće o ostvarenju fiskalnih pravila i analizirati kretanje strukturnog deficita unatoč privremenoj odgodi primjene fiskalnih pravila u 2020. godini, što je propušteno učiniti.