Pitanja i odgovori

Iskustveno je dokazano da je izvršna vlast (vlada) pristrana premapolitički poželjnim odlukama, što može dovesti do stvaranja proračunskihdeficita. Budući da zakonodavnu vlast (sabor) također čine predstavnicipolitičkih stranaka, korisno je da se u institucionalni okvir ekonomskepolitike uključi institucija koja daje neovisno stajalište o pravcimafiskalne politike, provjerava poštivanje fiskalnih pravila te analizirasrednjoročne i dugoročne posljedice njihovog nepoštivanja. Isti motividoveli su do neovisnosti središnjih banaka u vođenju monetarne politikeprije više od 300 godina. Neovisne fiskalne institucije su neovisne javneustanove/tijela čiji je cilj promicanje dobre fiskalne politike i održivejavne financije provođenjem niza zadaća, uključujući makroekonomske iproračunske prognoze te procjene fiskalne usklađenosti. U posljednjihdvadeset godina zamjetan je globalni porast neovisnih fiskalnihinstitucija. U EU kontekstu taj rast ima normativni temelj u reviziji Paktao stabilnosti i rastu tj. implementaciji zahtjeva Direktive Vijeća2011/85/EU.

Neovisne fiskalne institucije (NFI) nemaju izravan utjecaj na fiskalnu politiku. No, uvažavanje mišljenja fiskalnog tijela može poslužiti kao potpora vladi kada je potrebno donijeti politički nepoželjne odluke, dok neuvažavanje mišljenja povećava njihovu (političku) odgovornost za odstupanja od osiguranja održivosti javnih financija. Fiskalna vijeća ostvaruju svoje ciljeve uglavnom informiranjem i podizanjem svijesti javnosti, kreatora javnog mnijenja i drugih dionika o potrebi osiguranja dugoročne održivosti javnih financija.

Odluke o različitim parametrima koji definiraju fiskalnu politiku uvijek odražavaju primarno političku orijentaciju aktualnih vlada/vlasti. Uključivanje neovisnih fiskalnih institucija u te odluke smanjilo bi se povjerenje javnosti u njihovu neovisnost čime bi nestao kamen temeljac njihova postojanja. Dakle, fiskalna vijeća u EU ne predlažu pojedinačne mjere ekonomskih politika, već daju opća stajališta o utjecaju mjera unutar proračunskih dokumenata na poštivanje fiskalnih pravila i na dugoročnu održivost javnih financija.

Kada neovisna fiskalna institucija daje mišljenje o usklađenosti proračunskih dokumenata s fiskalnim pravilima, Vlada mora objasniti kako se mišljenja uzimaju u obzir ili zašto se ona neće uzeti u obzir. Izrada ili kritička ocjena makroekonomskih i/ili fiskalnih projekcija vrlo često podrazumijeva da NFI javno objavljuju uočena odstupanja između vlastitih projekcija i projekcija na kojima nositelji fiskalne politike temelje svoje proračunske prognoze te da u slučaju odstupanja svojih projekcija vlade iste usklade s projekcijama NFI-ja ili da javnosti objasne razloge za takva odstupanja.

Zakonom o fiskalnoj odgovornosti ojačana je neovisnost hrvatske neovisne fiskalne institucije Povjerenstva za fiskalnu politiku, a sve u skladu s preporukama Vijeća EU-a i Europske komisije (EK) te obvezama iz Direktive Vijeća 2011/85/EU od 8. studenoga 2011. godine o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Temeljne zadaće Povjerenstva usmjerene su na promicanje stabilnih i održivih javnih financija te supervizije nad provođenjem fiskalne politike države u cijelosti. Stavovi Povjerenstva za fiskalnu politiku o proračunskim dokumentima i kretanjima u javnim financijama upućeni su vladi, kao i Saboru. Neovisna analiza gospodarskih i javnofinancijskih kretanja koju provodi Povjerenstvo za fiskalnu politiku neizravno može pružiti potporu vladinim/saborskim odlukama o proračunskim smjernicama i temama iz domene javnih financija. Povjerenstvo za fiskalnu politiku također sudjeluje na sjednicama saborskog Odbora za financije i državni proračun, gdje se njegova mišljenja sučeljavaju sa stajalištima vlade.

Fiskalna vijeća postoje u svim zemljama članicama EU (osim Poljske), ali i u mnogim drugim, pretežno razvijenim zemljama. Rješenja koja se tiču ​​institucionalnog okvira rada fiskalnog vijeća u velikoj su mjeri različita. Fiskalna vijeća u EU većinom djeluju kao neovisne institucije, iako u nekim slučajevima djeluju u sklopu predstavničke vlasti (Italija) ili u okviru Revizijskih sudova (Finska, Litva). Neovisne fiskalne institucije unutar parlamenta tipične su za zemlje izvan EU (Kanada, SAD, Australija) i obično su starija i veća tijela u usporedbi s fiskalnim vijećima unutar EU. Razlikuju se i po zadaćama koje obavljaju: dok su unutar EU-a fiskalna vijeća uglavnom zadužena za procjenu usklađenosti s fiskalnim pravilima, neovisne institucije koje djeluju unutar parlamenata obično daju nestranačka stajališta o učincima zakonodavstva na javne financije u zakonodavnom procesu.

Odbor je savjetodavno tijelo Komisije koje je odgovorno za evaluaciju provedbe fiskalnih pravila EU-a, predlaganje izmjena fiskalnog okvira i provođenje ekonomskih procjena.

Predstavlja skupinu osnovanu 2013. godine kojom moderira i predsjeda Komisija i koja se sastoji od nacionalnih neovisnih fiskalnih institucija u EU-u i Europskog fiskalnog odbora.

Predstavlja platformu uspostavljenu 2015. godine za razmjenu stajališta i stručnog znanja, kao i za udruživanje resursa. Pristup je omogućen svim neovisnim tijelima za fiskalni nadzor koja djeluju u EU-u, a mrežom predsjeda jedna od neovisnih fiskalnih institucija.

Rezultat višegodišnje kumulacije proračunskih deficita je veći dug opće države, što u normalnim okolnostima pri niskoj razini duga nije problematično. Međutim, postojanost takvog ponašanja može dovesti do neodrživog razvoja, kada se dug ne može financirati, a vlada se suočava s visokim troškovima popravljanja takvog položaja. Fiskalna pravila brinu o usmjeravanju ekonomske politike prema stabilnosti i srednjoročnoj te dugoročnijoj održivosti javnih financija. Fiskalna pravila su referentne smjernice za provođenje fiskalne politike bilo da su kvantitativno (brojčano) odnosno kvalitativno (proceduralno) utvrđene (EL, 2011). Fiskalnim se pravilima kvantitativno i/ili kvalitativno ograničava djelovanje nositelja fiskalne politike, odnosno fiskalnim pravilima se nositeljima fiskalne politike nameću (dugo)trajna ograničenja u vođenju fiskalne politike brojčanim ograničenjima proračunskih/fiskalnih agregata (proračunskog salda, javnog duga, javnih prihoda i javnih rashoda). Razlikuju se četiri glavne vrste fiskalnih pravila: 1. pravila javnog duga – kojima se utvrđuju jasne granice i ciljevi javnog duga (u postotku BDP-a); 2.pravila proračunskog salda – kojima se u pravilu ograničava visina negativnog proračunskog salda (deficita); 3. rashodovna pravila – kojima se ograničava javna potrošnja; 4. prihodovna pravila – kojima se određuju granice u prikupljanju javnih prihoda (postavljanjem donje ili gornje granice).

Postoje različite vrste fiskalnih pravila. Ona uključuju pravila o strukturnoj proračunskoj ravnoteži, dugu i rashodima. Zemlje slijede različita pravila u skladu sa svojim institucionalnim okvirom i nacionalnim specifičnostima.

Stupanjem na snagu Zakona o fiskalnoj odgovornosti (NN 111/18) osigurana je usklađenost nacionalnih fiskalnih pravila s normativnim okvirom EMU-a za usklađivanje fiskalnih politika država članica. Zakon o fiskalnoj odgovornosti propisuje tri numerička fiskalna pravila: 1. pravilo strukturnog proračunskog salda; 2. pravilo rashoda i 3. pravilo javnog duga, usklađene s odredbama revidiranog Pakta o stabilnosti i rastu.

Održivost javnih financija podrazumijeva stabilnost udjela javnog duga u BDP-u kroz određeno vrijeme, odnosno sposobnost države da financira sve svoje (dužničke) obveze

Javni sektor u širem smislu uključuje državu na svim razinama vlasti, zatim razne državne fondove i agencije, središnju banku te društva u državnom vlasništvu. Kod definiranja javnog sektora u širem smislu razlikujemo opću državu te javna društva. U strukturi javnog sektora najčešće se polazi od definicije Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), ali za razumijevanje javnog sektora u Hrvatskoj važnija je definicija prema metodologiji ESA 2010 (Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa), koju koriste DZS, HNB i Eurostat. Opća država se sastoji od podsektora središnje države, lokalne države i fondova socijalne sigurnosti. Prema metodologiji ESA 2010 središnja država obuhvaća tijela državne uprave (ministarstva, državne urede Vlade Republike Hrvatske, državne upravne organizacije i urede državne uprave u županijama), ali i Hrvatske autoceste, Autocestu Rijeka – Zagreb, Hrvatske ceste, Hrvatske vode, HRT, HŽ Infrastrukturu, DAB, HBOR itd.

Bruto domaći proizvod ili BDP odnosi se na ekonomsku vrijednost dobara i usluga proizvedenih unutar državnih granica, u određenoj financijskoj godini uvećano za prihode stranih stanovnika lokalno, manje prihode ostvarene u inozemstvu od strane stanovnika. Kada se BDP procjenjuje u tekućim cijenama govorimo o nominalnom BDP-u, dok je realni BDP onaj koji se procjenjuje u stalnim cijenama.

Potencijalni BDP je maksimalna razina proizvodnje koju neko gospodarstvo može proizvesti u određenoj godini uz stabilnu stopu inflacije. U slučaju u kojem stvarni BDP prijeđe potencijalni BDP ograničenja kapaciteta postajat će sve izraženija te će porasti inflacijski pritisak. U slučaju u kojem BDP padne ispod potencijalne razine resursi neće biti iskorišteni u punom kapacitetu te će inflacijski pritisak oslabjeti. Stopa i rast potencijalnog BDP-a kontinuirano se iznova procjenjuju, što može dovesti do ex post ažuriranja njihovih procijenjenih vrijednosti. Procjene potencijalnog rasta i jaza BDP-a upotrebljavaju se kao pokazatelj stanja poslovnog ciklusa te njegova utjecaja na promjenu cijena u gospodarstvu i stabilnost financijskog sustava. No, one su važne i za analizu fiskalne politike, jer se potencijalni rast i jaz BDP-a rabe za ocjenu strukturnog manjka države, karaktera fiskalne politike, njezine stabilizacijske uloge te rizika vezanih uz dugoročnu održivost javnih financija.

Fiskalna politika jedna od najvažnijih dijelova ekonomske politike, koji za ostvarivanje ciljeva kao instrumente upotrebljava različite oblike javnih prihoda i javnih rashoda. Tri su glavne uloge/funkcije fiskalne politike: alokacijska, redistribucijska i stabilizacijska. Jedna od temeljnih uloga fiskalne politike je upravo makroekonomska stabilizacija, tj. stabilizacija poslovnih ciklusa. U doba gospodarske ekspanzije fiskalna politika bi trebala biti restriktivna kako bi smanjila pritiske koji bi mogli dovesti do „pregrijavanja gospodarstva“. S druge strane, u uvjetima usporavanja gospodarstva i recesije nositelji fiskalne politike trebali bi djelovati ekspanzivnom fiskalnom politikom kako bi spriječili značajan gubitak kapaciteta u gospodarstvu u obliku značajnog smanjenja broja zaposlenih i značajnog pada iskorištenosti kapitala. Efikasnost fiskalne politike ovisi o veličini razlike između stvarnog i potencijalnog dohotka, odnosno od pozicije gospodarstva u poslovnom ciklusu. Nositelji ekonomske politike trebali bi voditi anticikličku fiskalnu politiku, tj. u recesiji država treba stvarati budžetski deficit (ili smanjivati budžetski suficit), a u situaciji inflacijskog jaza stvarati budžetski suficit (ili smanjivati budžetski deficit). Stabilizacijska fiskalna politika može djelovati na tri načina: pasivno, odnosno putem automatskih stabilizatora, aktivno ili putem diskrecijskih mjera, te na temelju unaprijed utvrđenih pravila.

Manjak/višak općeg proračuna je razlika između ukupnih prihoda i ukupnih rashoda općeg proračuna iskazanih prema metodologiji europskog sustava nacionalnih računa (ESA 2010), a koji izračunava i objavljuje Državni zavod za statistiku. Primarni proračunski saldo isključuje kamate plaćene na financiranje duga.

Strukturni saldo je manjak odnosno višak općeg proračuna koji isključuje cikličke ekonomske učinke, jednokratne i privremene mjere koje imaju utjecaj na prihode odnosno rashode općeg proračuna. Strukturni proračunski saldo jedan je od krucijalnih pokazatelja djelovanja fiskalne politike. U okviru Europske unije, a s ciljem ojačavanja fiskalnih pravila iz Ugovora o Masstrichtu, Pakt o stabilnosti i rastu definira ciljanu vrijednost strukturnog proračunskog deficita. Kvantifikacija navedenog pravila datira iz 2005. kada je utvrđeno da strukturni proračunski deficit ne smije biti viši od 1% BDP-a. No, dužnička kriza i fiskalne neravnoteže koje su se iskristalizirale diljem Europe nakon ekonomske i financijske krize iz 2008. godine dovele su do niza promjena fiskalnog okvira Europske unije, među kojima je snižavanje razine ciljanog strukturnog proračunskog deficita na maksimalnih 0,5% BDP-a Ugovorom o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji (poznat kao „Fiskalni pakt“).

Razina strukturnog salda prema kojoj svaka država članica treba konvergirati. Za većinu država članica iznosi –1% bruto domaćeg proizvoda (BDP), dok je za države članice europodručja nešto stroža i iznosi –0,5% BDP, osim u slučaju u kojem relevantna država članica bilježi nisku zaduženost. Razina se utvrđuje za svaku državu članicu pojedinačno na temelju raznih fiskalnih rizika koji su specifični za tu zemlju.

Javni dug je dug općeg proračuna koji se izračunava prema metodologiji europskog sustava nacionalnih računa (ESA 2010), a koji izračunava i objavljuje Hrvatska narodna banka.

Predstavlja međuvladin ugovor donesen 2012. godine kojim se utvrđuju pravila kojima se potiču usklađivanje i konvergencija gospodarskih politika te sadrži posebno poglavlje – Fiskalni ugovor – u svrhu jačanja okvira fiskalnog upravljanja u europodručju.

Ugovor o Europskoj uniji, znan i kao Ugovor iz Maastrichta iz 1992. godine definirao je ciljeve ekonomske i monetarne unije, jedinstvene valute, zajedničke vanjske i sigurnosne politike, zajedničke obrambene politike, a zatim i obrane, uvođenja državljanstva Unije, uske suradnje u pravosuđu i unutarnjim poslovima. Kako bi država članica uvela euro kao službenu valutu potrebno je ispuniti kriterije nominalne konvergencije koji se odnose na stabilnost cijena, održivost javnih financija, stabilnost tečaja i konvergenciju dugoročnih kamatnih stopa. Maastrichtski Ugovor je definirao da je efikasna fiskalna politika ona koja nema prekomjeran deficit. Prema fiskalnom kriteriju održivosti javnih financija, manjak (deficit) proračuna opće države mjeren udjelom u BDP-u ne smije prelaziti referentnu vrijednost od 3% te dug opće države (javni dug) mjeren udjelom u BDP-u ne smije prelaziti referentnu vrijednost od 60% BDP-a.

Predstavlja skupinu pravila donesenih 1997. radi zaštite stabilnosti ekonomske i monetarne unije jamčenjem da države članice ustraju na stabilnim javnim financijama i međusobno koordiniraju svoje fiskalne politike. SGP prenosi zahtjeve Ugovora iz Maastrichta, koji se odnose na nadzor fiskalnih politika u članicama eurozone, u zakonodavstvo EU. SGP je ažuriran 2005. i 2011. godine. Implementacija Pakta počiva na 2 osnovna stupa: načelu multilateralnog nadzora proračunskih pozicija (preventivna poluga/ruka) te procedurama u slučaju prekomjernih deficita.

Procedura prekomjernog proračunskog manjka predstavlja korektivni mehanizam Pakta o stabilnosti i rastu koji osigurava da će države članice Europske unije usvojiti odgovarajuće politike odnosno mjere kojima će se ispraviti prekomjerni proračunski manjak i/ili javni dug.

Predstavlja godišnji ciklus koordinacije gospodarske i fiskalne politike unutar EU-a te je uveden kao dio „paketa 6 mjera“ u sklopu Uredbe 1175/2011 koja propisuje jačanje ciklus nadzora stanja proračuna i nadzora koordinacije ekonomskih politika. Glavni cilj Europskog semestra je osiguranje nacionalnih proračunskih disciplina i učinkovito gospodarstvo kako bi se pridonijelo stabilnosti Europske unije.

U okviru Pakta o stabilnosti i rastu države članice dužne su na godišnjoj razini podnijeti dokument u kojem navode svoje fiskalne planove za sjedeće tri godine. Komisija i ministri financija koriste se tim dokumentima za procjenu toga jesu li zemlje na pravom putu da ostvare svoj srednjoročni proračunski cilj. Zemlje europodručja podnose „programe stabilnosti”, dok države članice koje nisu uvele euro sastavljaju „programe konvergencije”. Program stabilnosti definira višegodišnji makroekonomski i fiskalni okvir, ključne fiskalne projekcije i njihove komponente te ocjenjuje javno-financijske ciljeve, u skladu sa zahtjevima Europske komisije i Pakta za stabilnost i rast.

Paket od šest mjera jesu zakonodavne mjere u vezi s gospodarskim upravljanjem EU-om (pet uredbi i Direktiva 2011/85) koji je donesen u studenome 2011. godine.

Paket EU-a od dvije zakonodavne mjere (Uredbe 472. i 473.) koji je donesen u svibnju 2013. godine i čiji je cilj jačanje gospodarskog upravljanja u europodručju.

Procedura za otklanjanje makroekonomske je postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže, pri čemu se nastoji utvrditi, spriječiti i ukloniti potencijalno štetne makroekonomske neravnoteže koje bi mogle negativno utjecati na gospodarsku stabilnost u određenoj zemlji EU-a, u europodručju ili u EU u cjelini.

Nacionalni proračunski okvir čine mehanizmi, postupci, pravila i institucije na kojima se temelje proračunske politike.

Nacrt proračunskog plana je dokument Vlade koji se izrađuje na temelju Pakta o stabilnosti i rastu i u kojem se definira makroekonomski i fiskalni okvir pojedine države članice europodručja za iduću proračunsku godinu i koji države članice europodručja dostavljaju Europskoj komisiji kako bi se osigurala koordinirana ekonomska politika europodručja.